讲座纪要|布鲁诺·拉塞尔：法治国家的守护者
【导言】：2019年11月20日，法国最高行政法院副院长，布鲁诺·拉塞尔(Bruno LASSERRE)在清华大学法律图书馆发表了以“法治国家的守护者”（Le Conseil d’Etat, garant de l’Etat de droit)为主题的讲座。法国最高行政法院在保障“法治国家”方面起着决定性的作用：作为最高行政法官与政府顾问，最高行政法院制裁行政权偏离法律的行为，确保法律位阶得到遵守，并确保基本权利和自由得到保护。同时最高行政法院也受到权利分立的制约，一方面要确保其司法职能的效力，另一方面又不得侵犯其他宪法特权。布鲁诺·拉塞尔详细阐述了法国最高行政法院如何为“法治国家”服务。
（讲座现场的布鲁诺·拉塞尔）
布鲁诺·拉塞尔为法国波尔多政治学院政治学学士，波尔多大学法律硕士，也曾就读于法国国立行政学院。先后在几个国家部委任职，曾任法国国家竞争理事会主席及竞争管理局主席；在规管电讯业方面扮演重要角色，任法国邮政与电信部法规部主任。现任法国最高行政法院副院长，是一名行政法、电信法和竞争法专家。
拉塞尔先生开篇用孔子和加缪做比较，他认为中国文化与法国文化除了倡导“人人平等”之外，还有另外共通的事情，其中之一便是法治的理想状态。孔子曾提到：“礼之用，和为贵”。而加缪几乎也在相同的层面上展开过论述：“如果人类不能调和正义与自由，那么将是全盘失败的”。（Si l'homme échoue à concilier la justice et la liberté, alors il échoue à tout.） 中国文化与法国文化在充满差异的同时共享着同样的法治理想状态：法治国家。
（讲座现场图）
拉塞尔先生认为，法国最高行政法院就好比中国的麒麟。从其外部形状上看，麒麟集狮头、鹿角，虎眼、麋身、龙鳞、牛尾就于一体。最高行政法院也是这样，集审判法庭，行政法院，国家政策顾问，国家建议意见委员会于一体，各方面的特征功能都有一些。
（一）最高行政法院的起源
行政法院在法国有非常悠久的历史，其起源可以追溯到中世纪。最高行政法院（Conseil d’Etat）对应那时的国王委员会（Conseil du roi），作为国王的顾问，协助国王管理国家事务，主持司法工作，起草法律文案，行使正义。
（二）对最高行政法院的正确认知
拉塞尔先生提到，可能很多人会诧异为什么看不到最高行政法院的院长，也有人会问法兰西共和国主席是不是最高行政法院的院长。但是拉塞尔先生认为，“副院长”其实就是“院长”。他解释道，由于中世纪国王委员会主席协助国王管理国家事务，这是一份神圣又受到偏爱的更是举足轻重的工作。以至于后来，当没有人再坐上国王的位置时，国王的首席顾问这把交椅也就没有人敢坐了。所以，对于最高行政法院来说，没有院长，副院长就是院长。
（三）最高行政法院的四大职能
拉塞尔先生讲到法国最高行政法院有四大职能，这些职能相互独立但同等重要，都是为法治国家做贡献，保证法治国家的实现。
第一，最出名的也是法律明文规定的，最高行政法院承担着最高行政诉讼审判的功能。同时与中国最高人民法院民事刑事行政汇聚一院的形式不一样，法国最高行政法院只负责最高行政案件的处理。作为行政意义上的最高级别法院，其负责审判针对公共当局或公共当局之间的诉讼。
第二，Conseil这个词语就是顾问的意思，追溯最高行政法院的历史，也可以很明显地看出来其顾问的职能。国家在通过任何一个法律和法令草案之前，都需要最高行政法院的审查顾问。拟议的法律、规章条例、规则在被公布之前都要递交最高行政法院审议，最高行政法院会就这些案文的法律规律性、形式和行政可能性发表意见。
第三，最高行政法院是一个与国家对话，提出建议的场所。政府可以就任何法律或行政问题或困难征求最高行政法院的意见。最高行政法院每年也会向共和国总统提交公开报告，阐述它向政府提出的立法、管理或行政改革的建议，以便政府更好得治理国家。例如：体育方面，怎么建立一套公共体育法；生物伦理方面，怎么更好得适用或者改革现行法律；公共政策方面，如何正确评估公共政策使其达到最合理的适用正确性。
第四，管理职能。法国行政法庭和各地行政上诉法院的治安法官机构逐渐增加，其管理职能现由最高行政法院担任，以保障行政法院体系的正常运行。拉塞尔院长以自己的职业生涯为例，谈到选择在行政法院从业的流动性与自由民主性。“行政法院绝对不是一个人职业生涯的终点，你可以把这里作为你职业生涯的起点，作为你职业生涯中期的跳板。从这里出发，你可以成为总经理，成为更大的法官，成为领导人。在这里，不管年龄不论地位，每个人享有平等的投票权，这是一个民主贯通的机构。”
（讲座现场图）
拉塞尔先生对他此次中国之行与中国最高人民法院院长周强先生以及司法部部长傅政华的会谈印象深刻。周强院长说，中国高度重视法治建设，全面依法治国被确立为治国基本方略之一，中国的一大抱负就是要建设中国特色的法治国家。傅政华部长强调,刚结束不久的党的十九届四中全会把坚持和完善中国特色社会主义法治体系摆在十分重要的位置。周强院长和傅政华都在使用“依法治国”的概念。为什么依法治国很重要？在拉塞尔先生看来，法律是权力元素也是用来产生公共政治的工具，法律保障社会进步，它对任何人都是有效。作为国家的工具，法律用来保证完成政治经济目标。法律同时也是一条纪律，“依法治国”则意味着政府也要遵守法律规定，法治是政府依法有所作为但是又遵守法律。就像孟德斯鸠曾经说过的，法治国家就是，权力制约权力（le pouvoir arrête le pouvoir）。
拉塞尔院长强调，法治国家意味着不同等级的法律的遵守，规章条例在法律之下，法律在国家宪法之下，这就是所谓的法律位阶。法治国家是根植于民众的概念，它平衡了政治经济的利益增长与自由平等正义的保障。
（一）保障法律制定的最高行政法院
拉塞尔先生首先解释了最高行政法院作为顾问的职能，他认为，在法官之前他是一名顾问。每周最高行政法院都需要开会去审议各个由政府准备的法令草案。尽管这些草案之后仍然要经过议会的讨论，但是作为可能与人民生活息息相关的最重要的文本，这些草案不能交由政府单方面拍板决定。最高行政法院在尊重政治目标的基础上，了解文本，保障各个法律文本等级不冲突，保障文本的合宪性，保障文本符合欧洲法律公约。
同时，最高行政法院当然不能参与政府法令的最初拟定，其能做的是给政府提出建议，其特殊权利在于可以对法案重新起草，在一定的时限内将草案返还政府。拉塞尔先生特别强调，政府最终只能采取由最高行政法院重新起草过的版本或者延续最初的版本，但是绝对不能对两个版本进行揉杂混合。
最高行政法院与政府是分别独立的机构，所以政府可能会忽视这些建议，尽管《宪法》规定立法草案必须进行协商，但是政府确实并不完全有义务遵守这一规则。对于最高行政法院提出的政府违宪或者违反欧洲法律的审查意见，政府会听。同时，最高行政法院所有的审查意见都会在网站进行发布，这时的政府将不会再冒风险，因此法律的位阶得到保障与遵守。
（二）保障法律实施的最高行政法院
同时，在法律实施方面，最高行政法院也要发挥作用。宪法、国际法、欧盟法都是高于法国国家法律的，法国国家有各种法律，还有很多软法，比如说政府，部委，各地方的权力机构出台的各种规定，因此最高行政法院需要看到各层机构守住自己的地位，守住法律位阶。每一个法律条文都要守住自己的地位，服从自己的上级。此外还要遵守判例，遵守没有被写进宪法但是与宪法有同等地位的判例或者规则。
虽然作为法官作为法庭，在遵守法律位阶过程中，没有检查违宪或者合宪的权利，检查权只属于宪法委员会。但是最高行政法院要将其认为有问题的地方转交宪法委员会，交由宪法委员会进行审查。例如，在某一个判例的适用上，欧盟法律需要高于法国法律，如果最高行政法院发现判例不符合欧盟法律，在法律位阶的遵守上出现了矛盾，不会对其进行撤销也不能使其无效，但是可以让其“瘫痪”掉，将其“冷冻”起来，无法被得到执行。
（三）保障公权力的制约与公民自由平衡的最高行政法院
当然在今天，欧盟的法例如欧洲人权公约等已经渗透到了法国社会的方方面面，已经很难看到法国国内法律和欧洲法律相违的地方。所以这就赋予了行政法院的法官新的使命，和欧盟法官联合起来，去做一样的工作，让对公权力的制约和公民的自由达到平衡。即保障法律实施的同时更要保护公共利益，让法律原则得到适合比例的实现，一定要在合适的比例范围内“惩罚”公民。
最高行政法院不仅要关心所有的法律是不是互相符合有没有矛盾，还要关心法律执行的过程是否合适。拉塞尔院长用三个典型例子来说明问题。
第一个例子，法国法规定，禁止胚胎进出口，冷冻胚胎的”父母”任何一方死亡时,另一方不得基于继承权或其他权利索回胚胎。法律曾拒绝了一位丈夫在西班牙去世的法国女性延续后代的意愿。此时的法律符合欧盟相关规定，但是法律的执行缺乏尊重人的权利。所以最高行政法院第一个阶段审查法律是否遵守位阶，第二个阶段是要关心法律执行过程中的人道问题。
第二个例子是公民的自由问题，现存很多判例和法律原则都向我们表明法国公民享受自由的权利：结社自由、集会自由、游行自由、婚姻自由、新闻自由、贸易自由、工业自由、罢工权利等。作为人的基本权利，这些都是被最高行政法院所认可需要去维护去保护的，但是事实总是难以支配。在国家公务员考试中，规定参加的人有政治思想自由，但是考生因为“政治思想自由”被拒绝的例子比比皆是。
第三个例子，对公民隐私的尊重，不管是在中国和法国阶段，我们都进入到了数字转型阶段，网络和智能手机成为生活必不可缺的部分。数字是进步的代表，促进人与人之间的交流，但是同时我们需要提出尊重私生活，保护个人数据的规定。
拉塞尔院长强调我们需要对被忽略的被遗忘的被以为理所当然的公民权利做出保护。我们要意识到保障公民基本权利的工作不应该仅仅限于立法者的工作范围，更需要法官的工作去弥补空白。法官需要创造力，需要为保障权利的机器装上发条。
（四）保障经济自由与竞争自由的最高行政法院
最高行政法院认为最重要的是自由竞争，在经济中是如此，政府不能过度压制不平衡或者引导恶意竞争。在刑事规则中也是如此，刑事意义上的自由竞争意味着可以对审判或者监狱的不公正提出诉讼。例如1962年，戴高乐总统，通过军事法庭确立了可以对告密者背叛者判处死刑的规则，但是阿尔及利亚事件后，法国军事法院恰恰取消了这条规则，因为其没有尊重人的基本权利从而不具备合法性。
同时，最高行政法院需要对公安警察行为的适度性进行审查，保障人的权利。对政府项目的实施进行审查，使天平偏向公共利益一边而不是简单的为了政府目标的达成。
（五）这些保障具体如何实施？
拉塞尔先生认为最高行政法院就像城墙，可以在太多方面发挥作用，但是最关键的还是如何利用好手中的工具发挥作用。
就公民个人而言，可以依据相关法律对有关机关提出诉讼。法院也可以直接对有关部门规定提起审查。通过最高行政法院的公报，网站公示，可以引起共鸣，激发民意，起到更好的效果，这是一定意义上的软法。
例如，议员必须申报财产，最高行政法院可以对议员申报是否详尽的情况提出质疑，这样的质疑可能对他的政治地位没有直接后果，但是通过这样的质疑，对选民产生效果，引起选民的关注。由此，最高行政法院不仅仅可以直接对法律后果产生影响还可以通过对公民产生影响而对事实或者政治事件产生影响。
同时，目前最高行政法院已经具备了紧急处理案件的简易处理程序，将法庭裁决的时间做出了适当的限制。尤其是结社自由，来往自由等基于自由的基本权利被侵害以后，这样的案件一旦诉诸行政法官，行政法官必须要在48小时之内给出答复，且如果确定损害则出具具体解决办法。
另外，最高行政法院除了拥有中止某项行政决定的权利以外，也可以组织短期的公民权利救济保障，一般来讲，可以协助当事人勒令相关机关执行判决，甚至可以采取强制措施，例如每日交罚金直到执行相关判决。
（讲座现场图）
拉塞尔先生指出，作为法官、顾问、管理者、建议者，其公正执行，独立执行，有实质权力的执行必须得到保证。最高行政法院不是议会，不需要确立执政目标，只需要保障法律的合理性，所以其地位的独立性必须是非常强的。法官的独立性意味着，法官必须是基于法律而不是个人意志在给出裁决，任何所说所建议与法官本人无关。同时，拉塞尔院长提出，法官是司法的卫士，在法律上游走但是不介入司法本身。
具体来说，法官作为顾问，不能把自己的个人意志和信仰带入案件与审查中，一个独立的公正的法官是以法律为论据基于法律价值进行判断。中国宋朝的时候就有相应的记录，父母官在进行判决的时候要遵循一种“道德”。法官自身要遵循的“道德”很重要，你是在中空中，是在排除了自身的爱、恨或者无谓之后进行你的存疑你的审查你的审判活动。宋朝的观点和法国的观点非常接近性，启蒙时代，作出决策时，你必须要走出自己的热情爱恨社会关系，走出自己，独立于自己，对自己批评，在中空的环境下给出自己的判决。只有这样的判决才是独立的，是符合依法治国原则，是遵守法律的政府，是一个法治国家的体现。
最后，拉塞尔先生提出了自己的几点见解与希望。其一，法国要建立更好的体系，还有很大的进步空间，最高行政法院并不是一个圣殿。其二，作为最高行政法院的副院长，他表达了自己的热爱，他热爱他的国家他的法院。最后他表达了自己对年轻人的喜欢与期盼。“最高行政法院每年都在吸收年轻的血液，我们希望年轻人与我们交流碰撞，最高行政法院不是养老院，是社会的缩影。而年轻人是未来所在，是法治国建设挑起大梁的人。我很激动，我期待着年轻人穿过卢浮宫对面的大街，来最高行政法院和我们见面。”
在讲座的提问环节，拉塞尔回答了在场听众的多个问题，涉及到包括PPP合同的，作为副院长的具体工作安排，法治原则与资本主义关系在内的多个角度。
（一）PPP合同
在谈到PPP合同时，拉塞尔先生指出，作为一种新的合同形式，PPP是受行政法院管辖的新的行政合同。最高行政法院已经做出了不少的调整去适应公共订单的出现，以便PPP合同更好得到实践。法院需要审查的地方有很多，比如是否公开招标，是否保障双方平等合同。最高行政法院会在竭力保障平等没有歧视的同时鼓励创新，增强监管，不仅加强事中事后监管更要防患于未然。
（二）作为副院长的个人工作安排
拉塞尔院长也解答了一些自己日常工作的问题。作为副院长，他要主管一些日常事务处理，比如说定期组织最高行政法院会议，决定未来走向；进行人员招聘宣讲，邀请年轻的优质学生加入；作为行政法院的代表去参加各种活动；外事工作，与各国代表团法院院长进行会谈；主持研究草案，讨论研究部的报告；管理行政判例，查阅基层上诉法院的案例。相比之下，作为法官审判的工作反而很少，只有最高级别的案件才会送到院长手中。
（三）法治国原则和资本主义的关系
拉塞尔先生首先指出，“资本主义”这个概念很有限制性，他倒是很愿意讨论法治国原则和市场经济之间的关系。在他看来，市场经济是由雇主和消费者共同运行的，可以自由选择自己的财产和雇主，消费者也可以自由选择。
但是同时，市场经济也有自己的规则，自然不能缺少裁判。就像足球比赛，球员是在裁判的监督下打赢对方。裁判的存在让人们之间有信任感，企业需要遵守游戏规则。若是有企业滥用规则违反规则，“裁判”可以对其开出多达一百亿欧元的罚金。市场经济要求企业不能去作弊，必须遵守规则，树立消费者的信任。
经济服从于法律，企业主反过来也可以针对其认为不公正的规则去诉诸行政法庭，所以这个权利是平等的。拉塞尔先生不认为法治国原则和市场经济是对立的，反而从某种意义上讲，因为市场经济是民主的自由选择，所以两者之间其实是紧密联系的，要有勇气去看待两者之间的关系。在行使裁判权的同时要有野心，就像中国也在维护自由竞争。国家鼓励市场经济来更大限度承担自己的责任，行使自己的权利，但是一旦有丑闻出现，例如中国的卫生环保事件，这个时候就需要有威慑的仲裁出现。
记录及撰稿：赵高雅（北京大学法学院2019级法律硕士）
编辑：YUEL